Exégesis del nuevo rol de las FFAA

El posible alcance de la participación militar en la seguridad interior gira en torno a la modificación del decreto 727/2006 reglamentario de la Ley de Defensa Nacional, firmado por el ex presidente Néstor Kirchner. Ese decreto sólo permitía a las Fuerzas Armadas intervenir en caso de agresiones externas de parte de otros Estados.

 LAS MODIFICACIONES INTRODUCIDAS

POR EL DECRETO N° 683/2018 DEL PRESIDENTE MAURICIO MACRI

 

El 24 de Julio de 2018 se publicó en el Boletín Oficial el Decreto N° 683/2018.

 

En su Considerando se expresa:

 

«Que es responsabilidad política establecer los parámetros y criterios a tener en cuenta para la misión, organización y funcionamiento del Sistema de Defensa en general y, en particular, de las FUERZAS ARMADAS para que se constituyan en un instrumento de disuasión real, de acuerdo con la percepción de amenazas a los intereses de la Nación y sus correspondientes riesgos presentes y futuros.

(…) Que la disuasión es una de las formas a través de las cuales actúa y se expresa la Defensa Nacional.

(…) Que este tipo de agresiones no solo son de carácter estatal militar, sino que en ocasiones se manifiestan de otras formas que, sin dejar de tener su origen en el exterior, se desarrollan en nuestro territorio y/o tienen efectos en él, afectando intereses que la Defensa Nacional puede y debe contribuir a preservar.

(…) Que la necesidad de modificar la reglamentación existente de la Ley de la Defensa Nacional surge a las claras desde el mismo momento en que se observa que por un exceso reglamentario al momento de la determinación de los pormenores y detalles necesarios para la aplicación de la legislación existente, no resulta adecuado restringir las potencialidades para la Defensa Nacional.

Que por tanto resulta menester entender como agresión de origen externo, en los términos previstos por la Ley de Defensa Nacional, el uso de la fuerza armada contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de nuestro país, o en cualquier otra forma que sea incompatible con la Carta de las Naciones Unidas.

Que sin perjuicio de ello, toda actuación de las FUERZAS ARMADAS, deberá ser efectuada de conformidad a las previsiones de la Ley N° 23.554, con las limitaciones previstas en las Leyes N° 24.059 y N° 25.520.

Que, por otra parte, el artículo 31 de la Ley N° 23.554 establece que los integrantes del Sistema de Defensa Nacional identificados en el artículo 9 inciso g) de la citada Ley, desarrollarán el debido y permanente control y vigilancia de los objetivos estratégicos para la Defensa Nacional.

Que, en virtud de las diversas modificaciones normativas, la GENDARMERÍA NACIONAL y la PREFECTURA NAVAL ARGENTINA no dependen orgánica y funcionalmente del MINISTERIO DE DEFENSA.

Que, en este marco, resulta necesario aclarar que la protección de aquellos objetivos estratégicos para la defensa Nacional será llevada a cabo por los integrantes del Sistema de la Defensa Nacional identificados en los incisos f) y g) del artículo 9° de la citada Ley N° 23.554″.

 

 

Decreto N° 727/2006	Decreto N° 683/2018
Artículo 1º — Las Fuerzas Armadas, instrumento militar de la defensa nacional, serán empleadas ante agresiones de origen externo perpetradas por fuerzas armadas pertenecientes a otro/s Estado/s, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior y en la Ley Nº 24.948 de Reestructuración de las Fuerzas Armadas en lo concerniente a los escenarios en los que se prevé el empleo del instrumento militar y a las disposiciones que definen el alcance de dicha intervención en operaciones de apoyo a la seguridad interior.   Se entenderá como «agresión de origen externo» el uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de nuestro país, o en cualquier otra forma que sea incompatible con la Carta de las Naciones Unidas.	ARTÍCULO 1°.- Sustitúyese el artículo 1° del Decreto N° 727/06 por el siguiente:   ARTÍCULO 1°.- Las Fuerzas Armadas, instrumento militar de la defensa nacional, serán empleadas en forma disuasiva o efectiva ante agresiones de origen externo contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de la REPÚBLICA ARGENTINA; la vida y la libertad de sus habitantes, o ante cualquier otra forma de agresión externa que sea incompatible con la Carta de las Naciones Unidas.   El cumplimiento de esta misión primaria no afecta lo dispuesto en la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior y en la Ley Nº 24.948 de Reestructuración de las Fuerzas Armadas, en lo concerniente a los escenarios en los que se prevé el empleo del instrumento militar y a las disposiciones que definen el alcance de dicha intervención en Operaciones de Apoyo a la Seguridad Interior.
Art. 3º — El Sistema de Defensa Nacional no podrá contemplar en su formulación doctrinaria, en la planificación y adiestramiento, en la previsión de las adquisiciones de equipos y/o medios, como así tampoco en las actividades relativas a la producción de inteligencia, hipótesis, supuestos y/o situaciones pertenecientes al ámbito de la seguridad interior, conforme la misma aparece delimitada en la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior.	ARTÍCULO 2°. – Sustitúyese el artículo 3° del Decreto N° 727/06 por el siguiente:   ARTÍCULO 3°.- Las Fuerzas Armadas enmarcarán su planeamiento y empleo en los siguientes tipos de operaciones: Operaciones en Defensa de los intereses vitales de la Nación; Operaciones dispuestas en el Marco de la ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS (O.N.U.) u otros organismos internacionales; Operaciones encuadradas en la Ley N° 24.059 y Operaciones en Apoyo a la Comunidad Nacional e Internacional. A tales efectos, ajustarán su formulación doctrinaria, planificación y adiestramiento, en la previsión de las adquisiciones de equipos y/o medios de conformidad a las previsiones de la Ley N° 23.554, con las limitaciones previstas en las Leyes N° 24.059 y N° 25.520.   En el caso de las misiones establecidas en la Ley N° 24.059, el MINISTERIO DE DEFENSA considerará como criterio para las previsiones estratégicas, la organización, el equipamiento, la doctrina y el adiestramiento de las FUERZAS ARMADAS, a la integración operativa de sus funciones de apoyo logístico con las FUERZAS DE SEGURIDAD.
Art. 23. — El EJERCITO ARGENTINO, la ARMADA DE LA REPUBLICA ARGENTINA y la FUERZA AEREA ARGENTINA conforman el Instrumento Militar de la Defensa Nacional; el cual deberá concebirse como una única instancia integradora de las formas y modalidades de acción propias de cada una de esas Fuerzas.   En virtud de lo establecido en el artículo 1º de la presente reglamentación, la misión primaria fundamental del Instrumento Militar consiste en asegurar la defensa nacional ante situaciones de agresión externa perpetradas por fuerzas armadas de otro/s Estado/s.	ARTÍCULO 3°. – Sustitúyese el artículo 23 del Decreto N° 727/06 por el siguiente:   ARTÍCULO 23.- El EJÉRCITO ARGENTINO, la ARMADA DE LA REPÚBLICA ARGENTINA y la FUERZA AÉREA ARGENTINA conforman el Instrumento Militar de la Defensa Nacional; el cual deberá concebirse como una única instancia integradora de las formas y modalidades de acción propias de cada una de esas Fuerzas.   La misión primaria fundamental del Instrumento Militar consiste en asegurar la defensa nacional ante situaciones de agresión externa.
Art. 24. — Las Fuerzas que conforman el Instrumento Militar estarán dedicadas exclusivamente a alistar, adiestrar y sostener los medios puestos a su disposición, a efectos de garantizar su eficaz empleo en el marco del planeamiento militar.   Los medios humanos y materiales estarán determinados por el diseño del Instrumento Militar que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la presente reglamentación, será responsabilidad del ESTADO MAYOR CONJUNTO.	ARTÍCULO 4°. – Sustitúyese el artículo 24 del Decreto N° 727/06 por el siguiente:   ARTÍCULO 24.- Las Fuerzas que conforman el Instrumento Militar tendrán por misión alistar, adiestrar y sostener los medios puestos a su disposición, como así también aquellas funciones y responsabilidades asignadas por la normativa vigente, a los efectos de garantizar su eficaz empleo en el marco del planeamiento militar.
	ARTÍCULO 5°. – Incorpórase como artículo 24 bis del Decreto N° 727/06 el siguiente:   ARTÍCULO 24 bis.- El Sistema de Defensa Nacional ejercerá la custodia de los objetivos estratégicos referidos por el artículo 31 de la Ley N° 23.554, a través de los integrantes identificados en los incisos f) y g) del artículo 9° de la citada Ley.
	ARTÍCULO 6°.- Derógase el Decreto N° 1691 del 22 de noviembre de 2006.

 

Las modificaciones del Decreto N° 683/2018 al Decreto N° 727/2006

 

1. A) Redefine lo que debe entenderse por agresión de origen externo eliminando la necesidad de que sean perpetradas por fuerzas armadas pertenecientes a otro/s Estado/s.

 

1. B) Agrega que el empleo de las fuerzas armadas podrá ser tanto de forma «disuasiva» como efectiva contra agresiones de origen externo que no necesariamente deben ser perpetradas por fuerzas armadas.

 

1. C) Elimina la prohibición de las Fuerzas Armadas de contemplar en su formulación doctrinaria, en la planificación, en el adiestramiento y en actividades de inteligencia, supuestos o situaciones pertenecientes al ámbito de la seguridad interior.

 

1. D) Dispone que las Fuerzas Armadas ejercerá la custodia de los objetivos estratégicos referidos en el art. 31 de la Ley de Defensa Nacional. Antes sólo se autorizaba a cumplir con esta función a la Prefectura Naval Argentina y a la Gendarmería Nacional

 

1. E) Deroga el Decreto N° 1.691/2006. Apruébase la Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas.

 

 

 

1. ¿CUÁL ES EL ROL QUE ESTABLECE LA LEY DE DEFENSA NACIONAL PARA LAS FUERZAS ARMADAS?

 

 

El art. 75, inc. 27° de la Constitución Nacional dispone que: “Fijar las fuerzas armadas en tiempo de paz y guerra, y dictar las normas para su organización y gobierno”.

 

Haciendo uso de esta facultad el Congreso aprobó la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional, la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior y la Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional.

 

La Ley N° 23.554, en su art. 2, establece que «la Defensa Nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo».

 

Las Fuerzas Armadas son el instrumento militar de la Defensa Nacional y están constituidas por el Ejército Argentino, la Armada de la República Argentina y la Fuerza Aérea Argentina (arts. 20 y 21).

 

De esta forma, la Defensa Nacional tiene dos elementos que hacen a su misión:  a) la organización de las Fuerzas Armadas como su instrumento militar b) para el enfrentamiento de las agresiones de origen externo.

 

 

2. ¿QUÉ DEBE ENTENDERSE POR AGRESIÓN DE ORIGEN EXTERNO?

 

 

El art. 8 instaura la FINALIDAD del Sistema de Defensa Nacional:

1. a) Determinar las hipótesis de conflicto y las que deberán ser retenidas como hipótesis de guerra;
2. b) Elaborar las hipótesis de guerra, estableciendo para cada una de ellas los medios a emplear;
3. c) Formular los planes que posibiliten una adecuada preparación de toda la Nación para el eventual conflicto bélico; (…)
4. e) Dirigir la guerra en todos sus aspectos, desde el nivel de la estrategia nacional;
5. f) Conducir las Fuerzas Armadas y los esfuerzos de los sectores del país afectados por el conflicto bélico, en el nivel estratégico militar y en el estratégico operacional; (…)
6. i) Establecer la hipótesis de confluencia que permitan preparar las alianzas necesarias y suficientes, para resolver convenientemente la posible concreción de la hipótesis de guerra;
7. j) Controlar las acciones de la posguerra.

 

En los arts. 28 y 30 se expresa «guerra o conflicto armado internacional»

 

El Derecho Internacional Humanitario que surge de los Convenios de Ginebra (1949) define a la guerra y a los conflictos armados internacionales como la situación que enfrenta a dos o más Estados^[1].

 

Por lo tanto, la Ley de Defensa Nacional entiende por agresión de origen externo únicamente la que comete un Estado Nacional. Esta regula la Defensa Nacional para casos de guerra y conflictos armados internacionales. No reconoce supuestos de conflictos armados no internacionales ni regula la intervención para estos casos.

 

El art. 2 de la Ley de Defensa Nacional también expresa que esta tiene por finalidad «garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación; proteger la vida y la libertad de sus habitantes».

 

La determinación de la finalidad de la Defensa Nacional coincide con la definición de agresión establecida por la Asamblea General de las Naciones Unidas (Resolución 3314 del 14 de diciembre de 1974: «Articulo 1. La agresión es el uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de otro Estado, o en cualquier otra forma incompatible con la Carta de las Naciones Unidas (…)».

 

Las Fuerzas Armadas de acuerdo a la Ley de Defensa Nacional sólo intervienen y se organizan para enfrentar las agresiones de origen externo, que deben entenderse como las agresiones armadas de otro Estado (guerra o conflicto armado internacional).

 

Este rol de las fuerzas armadas fue sostenido por el Decreto N° 727/2006, reglamentario de la Ley de Defensa Nacional.

 

En su Considerando se expresa:

 

«Que en esa inteligencia, el sistema de defensa debe orientarse estructural y organizativamente hacia la conjuración de situaciones de agresión externa perpetradas por fuerzas armadas de otro Estado, en un todo de acuerdo con lo dispuesto por la Resolución 3314 (1974) de la ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDAS (ONU), dejando fuera de la órbita del mismo, ya sea en sus aspectos doctrinario, de planeamiento y adiestramiento, así como también de producción de inteligencia, toda cuestión que haga y/o refiera a la seguridad interior.

 

Que por ello deben rechazarse enfáticamente todas aquellas concepciones que procuran extender y/o ampliar la utilización del instrumento militar hacia funciones totalmente ajenas a la defensa, usualmente conocidas bajo la denominación «nuevas amenazas«, responsabilidad de otras agencias del Estado organizadas y preparadas a tal efecto; toda vez que la intervención regular sobre tales actividades supondría poner en severa e inexorable crisis la doctrina, la organización y el funcionamiento de una herramienta funcionalmente preparada para asumir otras responsabilidades distintas de las típicamente policiales».

 

Artículo 1º — Las Fuerzas Armadas, instrumento militar de la defensa nacional, serán empleadas ante agresiones de origen externo perpetradas por fuerzas armadas pertenecientes a otro/s Estado/s, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior y en la Ley Nº 24.948 de Reestructuración de las Fuerzas Armadas en lo concerniente a los escenarios en los que se prevé el empleo del instrumento militar y a las disposiciones que definen el alcance de dicha intervención en operaciones de apoyo a la seguridad interior.

Se entenderá como «agresión de origen externo» el uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de nuestro país, o en cualquier otra forma que sea incompatible con la Carta de las Naciones Unidas.

 

Art. 3º — El Sistema de Defensa Nacional no podrá contemplar en su formulación doctrinaria, en la planificación y adiestramiento, en la previsión de las adquisiciones de equipos y/o medios, como así tampoco en las actividades relativas a la producción de inteligencia, hipótesis, supuestos y/o situaciones pertenecientes al ámbito de la seguridad interior, conforme la misma aparece delimitada en la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior.

 

Art. 23. — El EJERCITO ARGENTINO, la ARMADA DE LA REPUBLICA ARGENTINA y la FUERZA AEREA ARGENTINA conforman el Instrumento Militar de la Defensa Nacional; el cual deberá concebirse como una única instancia integradora de las formas y modalidades de acción propias de cada una de esas Fuerzas.

En virtud de lo establecido en el artículo 1º de la presente reglamentación, la misión primaria fundamental del Instrumento Militar consiste en asegurar la defensa nacional ante situaciones de agresión externa perpetradas por fuerzas armadas de otro/s Estado/s.

 

 

3. SEPARACIÓN ENTRE DEFENSA PÚBLICA Y SEGURIDAD INTERIOR

 

 

En esta dirección, el art. 4° de la Ley de Defensa Nacional dispone un criterio arquitectónico, la separación entre seguridad interna y defensa nacional: «se deberá tener permanentemente en cuenta la diferencia fundamental que separa a la Defensa Nacional de la Seguridad Interior».

 

La SEGURIDAD INTERIOR está regulada por la Ley N° 24.059. Se define como seguridad interior a la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional (art. 2).

La seguridad interior tiene como ámbito espacial el territorio de la República Argentina, sus aguas jurisdiccionales y su espacio aéreo (art. 4).

 

Forman parte del sistema de seguridad interior (art. 7):

1. a) El Presidente de la Nación;
2. b) Los gobernadores de las provincias que adhieran a la presente ley;
3. c) El Congreso Nacional;
4. d) Los ministros del Interior, de Defensa y de Justicia;
5. e) La Policía Federal, la Policía de Seguridad Aeroportuaria y las policías provinciales de aquellas provincias que adhieran a la presente;
6. f) Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina.

 

Las Fuerzas Armadas no forman parte del sistema de seguridad interior.

 

Solamente las Fuerzas Armadas podrán actuar en casos de seguridad interior^[2]:

 

1. A) Apoyo logístico. A requerimiento del Comité de Crisis solamente para poner a disposición sus servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones y transporte, así como de elementos de ingenieros y comunicaciones (art. 27).

 

24. B) Operaciones destinadas a la preservación de la Fuerza Armada y al restablecimiento del orden dentro de la jurisdicción militar, en caso de atentado en tiempo de paz a dicha jurisdicción (artículos 28, 29 y 30 de la Ley Nº 24.059).

 

23. C) Operaciones de empleo de elementos de combate de las Fuerzas Armadas. En aquellos casos excepcionales y de extrema gravedad en que el sistema de seguridad interior resulte insuficiente a criterio del Presidente de la Nación para el cumplimiento de los objetivos establecidos en el artículo 2º (art. 31) previa declaración del estado de sitio (art. 32) bajo la conducción del Presidente (inciso a)  sin incidir en la doctrina, organización, equipamiento y capacitación de las fuerzas armadas, las que mantendrán las características derivadas de la aplicación de la ley 23.554 (inciso c).